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杜江在全国《旅行社条例》学习培训班上的讲话
更新日期:2009-5-16    [ 关 闭 ]
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        国家旅游局在《旅行社条例》和《旅行社条例实施细则》的全面施行组织这个学习培训班,目的是为深入全面地学习宣传新条例、新细则,使贯彻落实新条例、新细则成为我国旅行社行业和旅游行政管理部门、旅游质量监督管理机构全体同志自觉自愿的行动,切实发挥其推动我国旅行社业改革、开放和发展的功能作用。
        一、充分认识新条例、新细则对推动我国旅行社业改革、开放和发展的重大作用
        旅行社业是我国旅游法规制度建设的重点。改革开放和旅游业全面快速发展的初期,我国旅行社法规制度建设就开始起步。1985年7月,国务院发布的《旅行社管理暂行条例》,成为我国旅游业的第一部行政法规。1996年国务院修订发布《旅行社管理条例》,仍然是我国旅游业第一部以国务院令发布的行政法规。同时,围绕着旅行社的导游、出国游、边境游等服务和管理,国务院还先后发布或批准发布了《导游管理暂行规定》、《中国公民出国旅游管理暂行办法》、《边境旅游暂行管理办法》和《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》等国务院行政法规或法规性文件,它们也是至今为止我国旅游业所仅有的几部国务院发布的行政法规。旅行社及其相关服务也是国家旅游局制定实施部门规章的重点。这些都是由于旅行社是旅游生产和服务的龙头,旅行社业的改革、开放和发展对我国旅游业的持续、快速、健康发展作用和意义重大。
        此次国务院修订公布《旅行社条例》,是贯彻落实改革开放和建设成熟完善的社会主义市场经济体制的总方针,按照市场经济原则和我国旅行社业发展的客观需要,全面总结30年来我国旅行社业发展、经营服务、监督管理的经验,经过多年的调查研究和广泛征求意见,按照法定原则和程序,对我国旅行社体系结构、经营服务和监督管理等制度所进行的一次全面调整改革,使得我国旅行社业的体制、机制沿着社会主义市场经济的道路进一步走向成熟完善。
        第一,此次修订紧紧围绕深化改革、扩大开放、促进发展的基本目标展开。为了实现旅游业的转型升级,推进政府职能转变和依法行政,使我国旅行社业按照国家改革开放的基本方针,深化改革、扩大开放,继续快速健康发展,新条例、新细则大大放宽了旅行社的设立条件,简化设立程序,下放许可权。其中,旅行社的注册资金下限,统一调整为30万元人民币,为原来法规规定的最低限额;旅行社质量保证金的数额,不经营出境旅游业务的旅行社为20万元,在三年后没有受到罚款以上处罚的核退至50%,仅相当于原来国内旅行社的数额,而且还可以采用银行担保的方式;旅行社设立分社,取消了原来年接待达到10万人次的条件限制。设立旅行社由省级旅游局或者其委托的地市级旅游局负责受理申请、许可并颁发许可证,出境旅游业务由国家旅游局或者其委托的省级旅游局负责审核许可并颁发许可证。这样,旅行社的设立都不需要报国家旅游局审核许可并到国家旅游局来领取、换发、补发许可证,不出省甚至不出市就可以办理;经过国家旅游局委托,申请出境旅游业务及其许可证的换发等事务,也可以在省内办理。这可以直接为旅行社及其投资人节省费用、时间、人力,提高设立、许可证管理等工作效率,将大大便利企业的经营管理。
        第二,新条例对我国旅行社业体系分工、经营服务做出重大调整。这主要表现在取消旅行社类别划分、扩大业务范围、增加分支机构、允许委托代理、健全经营规则等方面。新条例规定,旅行社是“从事招徕、组织、接待旅游者等活动,为旅游者提供相关旅游服务,开展国内旅游业务、入境旅游业务或者出境旅游业务的企业法人”。新细则明确“为旅游者提供的相关旅游服务”,主要包括安排交通、住宿、餐饮和观光游览、度假休闲、娱乐等服务,提供导游、领队服务和旅游咨询、旅游活动设计服务;还可以接受委托,为旅游者代订交通客票、代订住宿和代办出境、入境、签证手续等委托代理服务,为机关、事业单位和社会团体的差旅、考察、会议、展览等公务活动代办交通、住宿、餐饮、会务等事务,为企业的各类商务活动、奖励旅游等代办交通、住宿、餐饮、会务、观光游览、度假休闲等事务。新条例规定,旅行社设立分社和服务网点,向设立地的工商行政管理部门办理设立登记,然后向所在地的旅游行政管理部门备案。新条例、新细则还对我国旅行社及其员工的经营服务设置了非常全面具体的规则,包括招徕、咨询、旅游合同、组团、发团、接团、导游领队、内部管理、档案资料管理等各个方面和环节,也对旅游行政管理部门的管理行为规则做出了比较全面具体的规定,为依法行政提供了充分依据。
        第三,全面规范旅行社的经营行为。新条例对零负团费操作模式、部门挂靠承包、超范围经营和无许可经营等问题,都做出了明确的禁止和处罚规定。新条例将遏制、扭转零负团费低价操作模式,作为一个主要目标。首先规定,旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者;未经旅游者同意,旅行社不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务;旅行社在与旅游者签订旅游合同时,应当对旅游合同的具体内容作出真实、准确、完整的说明;对旅游合同解释有争议的,要做出有利于旅游者的解释。其次规定,旅行社与游客签订的旅游合同,必须就旅游者应当交纳的旅游费用及交纳方式、旅行社安排的购物次数和停留时间及购物场所的名称、需要旅游者另行付费的游览项目及价格等,做出明确约定;旅行社及其导游和领队不得欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目,旅行社不得要求导游和领队接待不支付接待和服务费用或者支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队,不得要求导游和领队承担接待旅游团队的相关费用;旅行社将旅游接待业务委托给其他旅行社的,应当向接受委托的旅行社支付不低于接待和服务成本的费用;接受委托的旅行社不得接待不支付或者不足额支付接待和服务费用的旅游团队。再次是对违反有关经营规则、搞零负团费操作的,做出了非常严厉的处罚规定。如欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目的,对旅行社由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令改正,处10万元以上50万元以下的罚款,对导游和领队由旅游行政管理部门责令改正,处1万元以上5万元以下的罚款,情节严重的,吊销许可证、导游证或者领队证。
        针对部门挂靠承包问题,新条例大大降低了旅行社及其分社、服务网点的设立条件,设置了比较可行简便的设立方式和程序,可以满足很大一部分中小投资人进入旅行社经营服务市场的需要,同时也满足了旅行社经营国内旅游和出境旅游招徕游客、进行咨询服务的需要。加上对旅行社非法转让、出租、出借许可证设置了禁止和严厉的处罚规定,少数敢于违规运作的旅行社,将受到严厉制裁,直至被清除出旅行社市场。
        新条例、新细则对解决无证经营和超范围经营旅行社业务问题也采取了对策措施。仅就处罚来说,新条例规定,未取得相应的旅行社业务经营许可经营国内旅游业务、入境旅游业务、出境旅游业务的,由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令改正,没收违法所得,违法所得10万元以上的,并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款;违法所得不足10万元或者没有违法所得的,并处10万元以上50万元以下的罚款。
        第四,新条例对我国旅行社的许可证、保证金、业务年检三大制度进行了改革完善。首先,新条例规定旅行社行业仍然实行许可证制度,但放宽了准入条件。其次,新条例对旅行社质量保证金制度的改革调整也是根本性的,包括降低保证金的数量标准,设置减少保证金数量和银行担保制度,规定利息全部归旅行社所有;改变保证金的管理方式,由旅行社到国务院旅游行政主管部门指定的银行设立专户存储,而不再交纳到旅游行政管理部门专门设立的保证金账户存储;加强监督管理,对保证金的交存方式和数量、用途、增加、减少、补存、监督管理、违规处罚等,都做出了明确规定。这既方便了旅行社和银行,进一步直接或间接减轻旅行社的负担,又减少了各级旅游行政管理部门的具体事务性工作,促进其转变职能和工作方式。再次,新条例取消了“旅游行政管理部门对旅行社每年进行一次年度检查。旅行社应当按照旅游行政管理部门的规定,提交年检报告书、资产状况表、财务报表以及其他有关资料”的规定,新细则相应取消了旅行社业务年检的规定,但新条例规定“旅行社及其分社应当接受旅游行政管理部门对其旅游合同、服务质量、旅游安全、财务账簿等情况的监督检查,并按照国家有关规定向旅游行政管理部门报送经营和财务信息等统计资料。”新细则规定旅行社应当按年度将经营和财务信息等统计资料,在次年3月底前,报送主管的旅游行政管理部门。
        第五,加大对违规行为的处罚力度。例如,对未取得旅行社业务经营许可证经营旅行社业务、旅行社超范围经营和外商投资旅行社经营出境旅游业务,法规规定的罚款金额,分别从1万元以上5万元以下和5000元以上2万元以下,统一提高到10万元以上50万元以下,上、下限分别提高到原来的10倍和20倍、25倍;情节严重、吊销许可证的情形从5种增加为15种;还规定旅行社被吊销许可证的,其主要负责人五年内不得担任任何旅行社的主要负责人,因妨害国(边)境管理受到刑事处罚的,在刑罚执行完毕后五年内不得从事旅行社业务经营活动。
        新条例对旅行社业基本制度的改革调整,基本精神就是按照建立成熟完善的社会主义市场经济体制的总体目标,通过深化改革、扩大开放和扩大企业经营自主权、改进和加强监督管理,来推动我国旅行社业持续、快速、健康发展,更好地满足我国旅游业发展、国民旅游服务及经济社会发展的需要。
        二、高度重视新条例、新细则的学习、培训和宣传
        学习、培训和宣传,是法规贯彻实施的重要环节。新条例、新细则在修订过程中,就受到了行业和有关方面的关注。国务院公布新条例后,国家旅游局就将学习、培训、宣传作为重要工作,向全行业做了部署。学习、培训和宣传工作的主要目的和任务,就是深入全面地普及新条例、新细则的知识,让全行业了解、掌握、理解其内容和精神实质,为贯彻落实奠定基础。
        一方面,体制、制度改革,修订、发布法规、规章只是第一步,开展法规、规章的学习、培训和宣传是重要环节。法规制度的生命力和意义在于贯彻落实,而要贯彻落实,首先必须让有关各方了解、掌握其内容要求和精神实质,实现这一目的的主要途径就是组织开展学习、培训和宣传。新条例、新细则的修订、发布、宣传是由国家旅游局会同有关部门负责的,组织、指导、督促其贯彻实施也主要是各级旅游行政管理部门的工作职责。因此,给大家的一个感觉就是,条例的实施首先和主要是旅游行政管理部门即政府的事,旅行社和其员工只是响应、配合、支持,处于次要的配角地位,政府是主角。实际上,从新条例的规定和内容来说,对旅游行政管理部门行为的规范调整只是一个方面,其主体内容和主要功能目标是规范调整旅行社和其员工的经营服务行为。所以,毫无疑问,其实施主体主要是旅行社及其员工,政府的职责就是督促、指导、支持和服务,企业和员工是主角,政府是配角。新条例、新细则要真正发挥推动我国旅行社业改革、开放和发展的功能作用,就必须通过组织开展深入广泛的宣传、学习、培训、交流,统一和提高全行业和有关方面的思想认识,提供强有力的理论指导和思想武装,让贯彻落实新条例成为旅行社和广大员工自觉自愿的行动,这才是最主要、最关键的工作任务。
        另一方面,要通过学习、培训、宣传、交流,解决一些认识问题,为统一步调进行贯彻落实奠定坚实基础。法律、法规的实质是对各有关方面认识和要求的集中概括,要找出各有关方面利益和认识的共同点。因此,最终发布出来的法规,没有一方的意见和要求得到完全彻底、不折不扣的表现,都是“有折有扣”的。意见和要求不一致是常见的,对新修订的法规存在很多不满意也就是正常的。例如,对于监督管理和处罚的规定,旅游行政管理部门有认为力度过大的,也有认为就应该如此的;企业中认为政府管得过多过严的有之,认为政府就应该严厉制裁、打击违法违规的害群之马的也大有人在;对于放宽旅行社入门条件限制、简化设立许可程序,多数人认为是适应我国旅游业改革开放和发展的实际需要,完全应该,也有人担心会造成市场秩序的混乱,因而不太赞成,等等。所有这些在法规、规章修订过程中提出的问题,能够通过修订工作本身解决的,都尽可能解决了,但有相当一部分问题是不可能通过修订工作本身解决,甚至是不可能形成统一的意见。这就必须通过学习培训、宣传交流,来搁置争议,将大家的认识统一到新条例、新细则的规定和精神上来,全心全意、认认真真将贯彻落实工作做好。
        三、扎实推进新条例、新细则的贯彻落实
        条例修订草案准备提交国务院审议后,国家旅游局就着手研究、部署新条例宣传、贯彻工作。新条例发布后,国家旅游局立即组织、部署开展了一系列工作。一是由政策法规司牵头,制定了国家旅游局自身的宣传、贯彻新条例工作方案,并面向全国旅游行业做出了部署。二是会同国务院法制办编写新条例释义和召开新闻发布会,组织国家和行业新闻媒体开展宣传。三是组织修订、发布新细则、保证金银行存取办法、旅行社及其分支机构登记备案规定、旅游投诉受理办法、旅行社责任险管理办法等配套规章或规范性文件,着手研究制定旅行社监督检查、公告、保证金使用管理等具体办法。四是就旅行社设立和出境旅游业务许可、许可证和备案登记证明的样式规格和编号及印制、全国旅行社的重新审核和换发许可证、出国旅游的衔接协调、清退保证金等具体工作,明确意见和要求,做出部署或安排。五是组织省级和重点城市学习培训班,支持、指导各地开展学习、培训和宣传、贯彻工作。
        当前,贯彻新条例、新细则,省级和重点城市旅游局是沟通上下、主导一方和具体落实的最重要环节。一是要按照国家旅游局的统一部署,认真开展新条例、新细则的宣传、学习、培训等工作,特别是面向旅行社负责人和县市区旅游监督管理、质监执法人员的学习培训,并指导、支持、督促旅行社组织开展全员学习、培训。二是尽快将新条例、新细则所赋予的工作职责落实到位,为全面贯彻新条例、新细则奠定基础,做出榜样,包括及时开展设立许可和分社、服务网点备案,向旅行社清退保证金,研究落实许可委托事项,推动本地区旅行社业继续快速、健康发展。三是马上研究提出地方性旅游法规、规章的修订、制定工作建议,尽快对本单位制定的规范性文件做出修改或废旧立新。
        县区市等基层旅游局要承担新条例学习、贯彻的主要任务。一是要督促、支持本地区旅行社和旅行社员工开展新条例、新细则及其他规章、规范的学习、贯彻,组织开展有关检查工作。二是按照法律、法规和职责规定,就履行旅行社监督管理和旅游行政执法工作采取对策措施,加强对旅行社经营服务的监督、检查、指导和服务工作。三是就新条例、新细则等法规、规章的贯彻落实,积极开展探索、交流,主动向国家、省市旅游行政管理部门和立法机关提出建议,为进一步改革、完善旅行社法规制度提供基础条件。
        旅行社是新条例最主要的实施主体,要努力承担任务和责任。一是组织全体员工学习新条例、新细则,要求全体员工熟悉、掌握、理解并接受其对旅行社经营、管理、服务所做出的规定,为贯彻落实奠定思想认识基础。二是要根据自身的实际,按照旅游行政管理部门的布置和要求,依据新条例等,制定、修订、完善企业经营管理规章制度和岗位服务规则规范,将新条例、新细则的规定、精神贯彻落实到位。三是检查、分析自身在企业管理、经营服务等各方面的状况,主动纠正、改变所存在的不相符、不合理、不科学的制度和行为,特别是在业务机构设置管理、劳动用工、业务操作模式方面的做法及其指导方针、思想观念等问题,要立足于从思想根源到具体行为各层次、各方面下手,规范管理、科学经营、细致服务、诚实守信。
        旅行社员工是旅游业及旅行社业运行、发展的原动力,在宣传、贯彻新条例方面要发挥主人翁精神。一方面,要通过积极参加学习培训活动,认真学习、掌握新条例、新细则规定和内容,理解其精神实质和要求,将其要求及旅游行政管理部门的部署落实到自己的实际行动上。另一方面,要对照检查、深入分析自己在经营管理、劳动就业、服务技能等方面的状况和存在的主要问题,力争在法规、规章、规范、标准的指导下,成为合格和高素质的旅游人,立志为我国旅游事业的快速健康发展贡献青春和汗水。
        最后,对参加学习培训班的同志们提出几点要求和希望。一是希望大家认真研读新条例、新细则的条文,不必倒背如流,但必须耳熟能详。二是要通过学习交流,联系本地区、本单位、本职工作的实际,领会新条例的精神实质,把握宣传贯彻工作的基本方向。三是要通过深入广泛的交流,探讨、制定学习、宣传、贯彻落实新条例的工作意见、方案,科学和实事求是地提出对策措施,将所在地区、城市、单位的宣传、贯彻工作抓起来,抓出成效。四是自身要持之以恒地坚持虚心学习,努力成为学习楷模、贯彻先锋、培训导师和法规专家。
        修订发布新条例,是我国旅行社和旅游行业的大事,也是当前和今后一个时期推动我国旅游业和旅行社业改革、开放、发展的重大战略举措。以新条例、新细则的贯彻实施为基础和动力,我国旅行社业和旅游业一定能够实现持续、健康、快速发展的目标。
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